O Estudo Técnico Preliminar (ETP) tem como objetivo ser uma peça central no planejamento das contratações públicas, especialmente após a promulgação da Lei nº 14.133/2021, que trouxe novas diretrizes para o procedimento de compras públicas em nosso país. No entanto, após mais de três anos da publicação da nova Lei de Licitações (que já não é tão nova assim), surge a questão: os órgãos públicos enxergam o ETP apenas como uma formalidade burocrática ou compreendem sua real importância estratégica?
Segundo a professora Tatiana Camarão (2022), a ausência de planejamento é uma patologia presente no sistema de contratações públicas, o que faz com que a Administração Pública sofra enormes prejuízos. Para o Tribunal de Contas da União – TCU, a deficiência no planejamento é causa frequente de fragilidades nas contratações públicas (acórdãos 2328/2015 e 2339/2016, ambos do Plenário do TCU). Diante disso, torna-se urgente a implementação de medidas corretivas para sanar essa disfunção.
Uma dessas medidas é o amadurecimento institucional na elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP), que é, essencialmente, a primeira etapa no processo de planejamento de qualquer contratação pública.
Como um dos principais documentos dessa fase, o ETP tem o objetivo de caracterizar o interesse público envolvido na contratação, identificar a melhor solução para atender a esse interesse e fornecer a base para a elaboração de documentos subsequentes, como o termo de referência ou o projeto básico, concluindo, por fim, pela viabilidade da contratação. Em outras palavras, o ETP tem o potencial de ser o alicerce sobre o qual toda a contratação será construída, ajudando a mitigar os problemas decorrentes da falta de planejamento.
Ainda assim, o papel do ETP muitas vezes não é compreendido ou valorizado dentro da Administração Pública. Originalmente pensado para ser a primeira etapa no processo de planejamento das contratações públicas, o ETP deveria servir como uma ferramenta crítica para a identificação de soluções que atendam ao interesse público de forma eficaz e eficiente. Infelizmente, em muitas situações, ele tem sido reduzido a uma mera formalidade burocrática, tratado como um documento protocolar cuja principal função parece ser o cumprimento das exigências legais, em vez de orientar a tomada de decisões estratégicas.
Esse tratamento formalista do ETP ocorre, em parte, pela falta de compreensão de sua verdadeira importância e, em parte, pelas pressões do cotidiano administrativo. Gestores públicos, frequentemente sobrecarregados com prazos e demandas urgentes, acabam preenchendo o ETP apenas para “cumprir tabela”, sem dedicar o tempo necessário para uma análise profunda e criteriosa das necessidades e soluções disponíveis. Assim, o documento, que deveria ser um espaço para reflexão e planejamento detalhado, se transforma em um exercício mecânico, limitando-se a uma repetição de informações superficiais ou já conhecidas.
Assim, essa abordagem desvirtuada não apenas negligencia o potencial do ETP como uma ferramenta estratégica, mas também gera impactos negativos no processo de contratação como um todo. Ao subestimar a relevância do ETP, os órgãos públicos “abrem mão” de uma
[1] MBA em Gestão Empresarial pela FGV e Mestrando e Contabilidade e Administração – FUCAPE. Palestrante e Consultor de Licitações pela SLA – Negócios. Ex- Presidente da Comissão Permanente de Licitação da Assembleia Legislativa do Maranhão (2018-23). Ex Pregoeiro Oficial e ex Membro da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura Municipal de São Luís (2013-18). Ex membro da CPL do município de São Luís. Professor da Escola do Legislativo, da Escola de Governo do Maranhão e da Escola da magistratura. Contato: andrelpmaia@hotmail.com
oportunidade vital para garantir que as contratações sejam bem planejadas, baseadas em análises de mercado, estudos de viabilidade técnica e econômica e na consideração de alternativas inovadoras. Como resultado, as contratações podem acabar mal estruturadas, com riscos elevados de inadequação às reais necessidades do órgão ou até mesmo de gerar sobrepreço/superfaturamento e desperdício de recursos públicos.
Essa visão, meramente protocolar do ETP, contribui para perpetuar a ineficiência na Administração Pública. A falta de uma reflexão aprofundada durante a elaboração do documento impacta diretamente a qualidade das contratações, que, por sua vez, podem não alcançar os resultados esperados tanto pelos gestores públicos quanto pela sociedade, comprometendo a efetividade das políticas públicas e sua capacidade de entregar serviços de qualidade.
Nesse sentido, Raphael Leandro (2023), no blog do Zênite, destaca o chamado planejamento reverso como outro obstáculo ao correto desenvolvimento do ETP. Segundo o autor, esse problema surge quando a equipe de planejamento define a solução antes mesmo de realizar o levantamento de mercado ou de elaborar os requisitos e justificativas, os quais acabam sendo ajustados para se adequar à escolha previamente determinada. Assim, essa fixação prematura da solução pode ser observada já no Documento de Formalização da Demanda (DFD), que deveria conter apenas uma descrição sucinta do objeto a ser contratado, mas acaba apresentando uma especificação detalhada, semelhante ao que seria esperado em um Termo de Referência.
A esse respeito, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão 122/2020-Plenário, alertou sobre essa disfunção, como se verifica, in verbis:
9.3.3. Elaboração açodada, proforma e a posteriori dos artefatos essenciais ao planejamento da contratação – Estudo Técnico Preliminar e Projeto Básico – apenas com o fito de cumprir o rito processual, em subvenção da sequência processual prevista, definindo-se primeiro a forma de contratar para em seguida elaborar os documentos destinados a sustentar tal definição, desrespeita o princípio fundamental do planejamento e do controle insculpidos nos incisos I e V do art. 6, do Decreto lei 200/1967. (grifo nosso).
Ainda nesta toada, ao se manifestar sobre o uso de plataformas eletrônicas, o TCU, por meio do Acórdão 2154/2023 – Plenário, levantou sérias críticas, principalmente quanto à ausência da elaboração de Estudos Técnicos Preliminares (ETP), ainda conforme o TCU, quando os ETPs são de fato elaborados, muitas vezes são preparados pelas próprias plataformas interessadas no processo, o que compromete a neutralidade e a objetividade esperadas desse estudo, como se verifica a seguir:
Relatos das entrevistas indicaram ainda que, quando há a presença de estudos técnicos preliminares, estes são fornecidos pelas próprias plataformas interessadas. Para além das informações transmitidas pelos entrevistados, dados coletados pelo questionário aplicado no âmbito do TC 027.907/2022-8, Relatório de Acompanhamento sobre a implementação da nova lei de licitação, mais de 70% dos respondentes informaram que não elaboraram ETP prévio de forma a fundamentar a contratação da plataforma de licitação por eles utilizadas. (grifo nosso).
O ETP deveria servir como uma ferramenta de apoio à tomada de decisões, responsável por mapear e analisar as principais plataformas disponíveis no mercado, destacando suas características essenciais, os benefícios oferecidos, as vantagens competitivas, os custos envolvidos, entre outros fatores relevantes. Ao invés disso, o que se observa é que o fornecimento do ETP pelas próprias plataformas desvirtua completamente sua finalidade,
levando a um quadro de planejamento inadequado, que muitas vezes já parte de uma solução predeterminada, antes mesmo de uma análise objetiva do mercado.
Posto isso, “Chegamos ao cerne da questão: por que muitos agentes públicos ainda veem esse instrumento de planejamento apenas como um documento protocolar, e não como uma verdadeira ferramenta de gestão?”
O professor Joel de Menezes Niebuhr (2021), especialista em licitações e contratos, critica a Lei n. 14.133/2021, especialmente em relação ao excesso de burocracia que ela impõe. Ele afirma, que as regras estabelecidas na etapa preparatória pela referida lei condenam as licitações e os contratos no Brasil a uma burocracia exagerada e disfuncional. Exigências excessivamente rígidas e procedimentos pesados tornam-se difíceis de serem seguidos pela maioria dos órgãos, inclusive em licitações cujos objetos são simples, rotineiros ou de baixo valor.
Segundo o professor, o equívoco do legislador foi tentar impor à Administração Pública um planejamento forçado, sob a premissa de que regras complexas precisariam ser detalhadas para todos os processos licitatórios, sem distinção. O resultado foi um modelo excessivamente burocrático e inflexível. Niebuhr (2021) defende que o planejamento seria muito mais eficiente e eficaz se fosse simplificado, adaptando-se à realidade das contratações, especialmente para aquelas de menor complexidade.
Já o doutrinador Ronny Charles (2023) critica a obrigatoriedade generalizada do ETP, argumentando que ela desconsidera os custos transacionais associados à sua elaboração. Na prática, essa imposição acaba por induzir a elaboração de ETPs meramente formais, inseridos no processo apenas para cumprir um requisito burocrático, sem efetivamente refletir a análise cuidadosa que o instrumento deveria proporcionar.
Ainda de acordo com Ronny Charles (2023), a exigência de ETP em contratações corriqueiras, rotineiras, de baixo valor e/ou baixa complexidade compromete a eficiência e a economicidade. Além disso, esse tipo de imposição tende a banalizar a importância do ETP, fazendo com que ele seja utilizado de forma superficial e meramente formalista, fragilizando sua relevância e valor, mesmo nos casos em que seria realmente necessário.
Entende-se por contratações corriqueiras e/ou rotineiras de baixo valor e complexidade aquelas voltadas à manutenção da administração, em que dificilmente existe uma pluralidade de soluções. Exemplos incluem a contratação de materiais de expediente, produtos de limpeza, água mineral e café (este, indispensável na Administração Pública), entre outros. Nesses casos, o rigor excessivo na exigência do ETP pode desviar o foco do planejamento estratégico das contratações mais complexas, onde sua aplicabilidade é realmente essencial.
Em suma, o excesso de burocracia na etapa preparatória, marcado por exigências rígidas e procedimentos complexos, aliado à obrigatoriedade de elaborar o ETP até mesmo em contratações de baixo valor e baixa complexidade, tem resultado em uma utilização equivocada desse importante instrumento de planejamento. Ao invés de ser visto como uma ferramenta estratégica de gestão, o ETP muitas vezes é tratado como uma mera formalidade a ser cumprida, o que acaba desvirtuando seu verdadeiro propósito. Essa percepção distorcida pode prejudicar a eficiência e a efetividade das contratações, gerando frustração entre os servidores e atrasos nos processos administrativos.
Diante do cenário até então destacado, muitos agentes públicos têm buscado soluções para superar as dificuldades e otimizar a elaboração dos ETPs. Entre essas soluções, destaca-se o uso da inteligência artificial (IA), que tem se mostrado uma aliada poderosa para automatizar processos. À medida que essa tecnologia avança e se torna cada vez mais acessível, ela começa a fazer parte do dia a dia dos servidores públicos.
É inegável que o uso da inteligência artificial tem trazido muitos benefícios, especialmente para os servidores públicos, ao agilizar processos, reduzindo a carga de trabalho repetitivo bem como no aumento na eficiência nas tarefas diárias. Essa tecnologia, quando bem utilizada, pode transformar procedimentos mecanizados em ações mais rápidas e precisas, permitindo que os servidores se concentrem em atividades de maior valor estratégico para o órgão. Contudo, seu uso requer cuidado e discernimento.
No entanto, é importante destacar que, em muitos casos, tem-se observado que há uma tendência de tentar repassar toda a elaboração de documentos de planejamento a IA, sem a devida supervisão humana. Essa prática tem se mostrado preocupante, pois isso pode gerar soluções que se desconectam da realidade específica do órgão ou da situação em questão. Quando utilizada de forma indiscriminada, a IA pode criar cenários inadequados ou exagerados, que não correspondem às reais necessidades da instituição, tornando o resultado pouco eficiente ou até contraproducente. Com vistas a ilustrar essa problemática, serão apresentados a seguir exemplos inusitados em ETPs que evidenciam a situação narrada.
Exemplo 01: No levantamento de mercado de um determinada prefeitura, uma das soluções propostas para atender à necessidade de fornecimento de refeições para os servidores de uma Prefeitura municipal foi a contratação de empresas especializadas em “Catering Corporativo”, conforme texto transcrito abaixo, retirado do ETP.
A fim de atender à demanda por refeições prontas para os servidores da Prefeitura Municipal de XXXXXX, considerando os critérios de eficiência, qualidade e responsabilidade fiscal, foram apresentadas as seguintes alternativas de mercado:
- Contratação de empresas especializadas em “Catering Corporativo”.
Para exemplificar, “Catering Corporativo” é um serviço especializado em refeições de alto padrão para eventos empresariais, o que, neste caso, não seria apropriado.
De forma bem sucinta, as soluções mais adequadas para o fornecimento de refeições aos servidores seriam: a contratação de uma empresa para o fornecimento de refeições prontas (como “quentinhas”); a contratação de um restaurante local, onde os servidores poderiam realizar suas refeições; ou a aquisição de gêneros alimentícios para que a própria administração prepare as refeições.
Exemplo 02: Em outro ETP, a equipe de planejamento, no tópico sobre impactos Ambientais para uma contratação de atividades de assessoria de imprensa, comunicação e relações públicas que envolvem serviços como auditoria de imagem, fotografia, produção de conteúdo escrito e audiovisual, além de ações de relacionamento em ambientes digitais, entendeu ter impactos ambientais significativos, que geralmente se manifestam de várias maneiras:
Consumo de Recursos Naturais: A produção de conteúdo audiovisual e fotográfico pode requerer o uso intensivo de recursos como papel (para impressões), energia elétrica (para iluminação e equipamentos) e água (para processos de produção).
Emissões de Carbono: O transporte de equipamentos, deslocamentos para locais de filmagem ou eventos, e até mesmo o uso de tecnologias digitais podem gerar emissões de carbono, contribuindo para as mudanças climáticas.
Este é um exemplo clássico de um cenário exagerado promovido pela inteligência artificial, onde os impactos ambientais de um serviço de assessoria de imprensa são amplificados de maneira irrealista. Na prática, esse tipo de serviço geralmente apresenta impactos ambientais mínimos ou quase inexistentes, uma vez que envolve, na maioria dos
casos, atividades digitais e de comunicação que demandam poucos recursos físicos e geram emissões insignificantes.
Em síntese, a IA deve ser vista como uma ferramenta de apoio e não como um substituto para a análise humana crítica. A complexidade e a particularidade das contratações públicas exigem discernimento e julgamento que vão além da capacidade da automação. A inteligência artificial pode processar grandes volumes de dados, mas não pode substituir o conhecimento específico que o servidor público tem sobre a realidade do órgão, suas necessidades e as nuances do processo licitatório. Portanto, o uso da IA é benéfico desde que complementado pela expertise dos servidores.
Este artigo explorou a dualidade presente na Administração Pública no que diz respeito ao ETP, uma ferramenta crucial que deveria ser utilizada para melhorar o planejamento das contratações públicas. Foi discutido como, em muitos casos, o ETP tem sido tratado como uma mera formalidade burocrática, o que compromete a qualidade das contratações e resulta em perdas de tempo e recursos para a Administração Pública.
Da mesma forma, também foi ressaltado o risco de “planejamento reverso”, por meio do qual soluções são determinadas antes de uma análise adequada do mercado, além da crítica à obrigatoriedade do ETP em contratações corriqueiras por parte da administração e de baixa complexidade, o que pode levar ao desvirtuamento da sua finalidade.
Neste contexto, sugere-se como soluções práticas para uma melhor implementação do ETP nos órgãos públicos, em primeiro lugar, o fortalecimento da capacitação dos servidores públicos. É essencial que os gestores compreendam a real importância do ETP como uma ferramenta estratégica e não como um simples procedimento burocrático.
Assim, o investimento em treinamentos contínuos para os servidores da equipe de planejamento, bem como a conscientização da alta gestão sobre a importância crítica do planejamento, são ações fundamentais para garantir o sucesso na implementação do ETP.
Outra solução envolve o uso estratégico da inteligência artificial, que pode auxiliar na automatização de alguns procedimentos e/ou processos e no exame de dados, reduzindo o trabalho repetitivo e liberando os servidores para tarefas mais analíticas e estratégicas. No entanto, é crucial que a IA seja utilizada como uma ferramenta de apoio e não como um substituto para o discernimento humano. A análise crítica dos servidores é indispensável para garantir que as soluções propostas pela IA sejam adequadas à realidade específica de cada órgão.
Além disso, recomenda-se a criação de regulamentações próprias, cuidadosamente adaptadas às particularidades e demandas de cada órgão ou entidade pública. Essas normativas internas poderiam prever a simplificação do ETP para contratações de caráter corriqueiro ou de baixa complexidade, garantindo, entretanto, que a qualidade do planejamento seja mantida. Ao ajustar o rigor das exigências à complexidade real da contratação, é possível promover uma gestão mais eficiente e eficaz dos recursos.
Por fim, a flexibilização do ETP em contratações menos complexas, associada a uma regulamentação própria clara e bem estruturada, pode aliviar a burocracia excessiva, tornando o processo de contratação mais ágil e eficiente, sem comprometer a qualidade ou a transparência das ações públicas.
Em síntese, o sucesso na implementação do ETP nos órgãos públicos depende de encontrar um ponto de equilíbrio entre a incorporação de tecnologias emergentes de inteligência artificial, o julgamento humano criterioso fundamentado em capacitações contínuas e a criação de regulamentações ajustadas às necessidades e realidades específicas de cada órgão. Esse equilíbrio permite que o ETP seja efetivamente utilizado como uma ferramenta estratégica, contribuindo para contratações públicas mais inteligentes, eficientes e alinhadas aos interesses da sociedade.
REFERÊNCIAS
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